A Constituição da República de 1988 estrutura o sistema tributário nacional com base em princípios constitucionais fundamentais, notadamente o princípio da legalidade (art. 150, I), o da anterioridade (art. 150, III, “b”) e o da anterioridade nonagesimal (art. 150, III, “c”). Contudo, tais princípios admitem exceções expressas, mormente no que se refere à tributação extrafiscal, como é o caso do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). A questão que se impõe é: pode o Congresso Nacional sustar decreto presidencial que, em conformidade com a Constituição e com a legislação infraconstitucional, majora alíquotas do IOF?
Nos termos do artigo 153, §1º, da Constituição Federal, compete ao Poder Executivo alterar as alíquotas do IOF, observados os limites estabelecidos em lei. Trata-se de hipótese constitucional de delegação normativa autorizada, que permite flexibilidade para fins de regulação da economia, dada a finalidade extrafiscal do tributo.
Adicionalmente, o artigo 150, §1º, da CF/88 excepciona expressamente o IOF da aplicação dos princípios da anterioridade anual e nonagesimal. Em outras palavras, as alterações de alíquotas do IOF por decreto presidencial podem produzir efeitos imediatos.
A Lei nº 8.894/1994, em consonância com os ditames constitucionais, estabelece no art. 1º, §2º, que o Poder Executivo poderá alterar as alíquotas do IOF respeitando o limite máximo de 1,5% ao dia, nas operações de crédito e com valores mobiliários, e de até 25% sobre o valor das operações com derivativos. Assim, ao editar o Decreto nº 12.499/2025, o Presidente da República atuou nos estritos limites legais e constitucionais.
A competência regulamentar do Presidente da República está prevista no artigo 84, IV, da Constituição, segundo o qual compete a ele expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. No caso específico do IOF, trata-se de regulamentação autorizada expressamente pela Constituição (art. 153, §1º) e pela lei ordinária (Lei nº 8.894/1994).
Por seu turno, o artigo 49, V, da Constituição dispõe que é da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Não obstante, quando o decreto presidencial se limita a operar dentro das balizas legais e constitucionais, não há exorbitância a ser reprimida.
O poder regulamentar não se confunde com inovação no ordenamento jurídico. Assim, se o decreto apenas operacionaliza normas legais, respeitando os limites delegados, não é passível de sustação por decreto legislativo.
O IOF é um tributo de natureza predominantemente extrafiscal, utilizado como instrumento de política monetária, cambial e creditícia. A variação de suas alíquotas visa à regulação do mercado financeiro, sendo dotada de forte carga de conveniência e oportunidade administrativa. Por essa razão, a legalidade da majoração não depende de juízo político ou subjetivo por parte do Legislativo sobre eventual “abuso” ou “inadequação” do ato presidencial.
Isso porque, embora o IOF seja, por excelência, um tributo de natureza extrafiscal, voltado à intervenção no domínio econômico e à regulação do mercado financeiro, não se pode desconsiderar sua inerente função arrecadatória, comum a todos os tributos. Todo tributo, mesmo os que têm finalidade extrafiscal, carrega em si a aptidão arrecadatória como elemento estrutural indispensável à sua própria existência. Nesse sentido, a arrecadação decorrente do IOF, ainda que não seja seu escopo principal, constitui uma realidade jurídica que o insere também no campo da fiscalidade.
A Lei nº 8.894/94, ao prever limites máximos de alíquotas e delegar ao Poder Executivo a possibilidade de sua modulação, reafirma essa dupla função do imposto: de um lado, permite a atuação governamental rápida e eficaz sobre o mercado; de outro, proporciona uma fonte regular de receitas ao erário. Assim, a majoração do IOF não exige valoração política ou juízo subjetivo quanto à sua “necessidade” ou “excessividade”, desde que esteja em conformidade com os parâmetros legais e constitucionais, sendo legítima enquanto expressão da competência tributária federal.
Portanto, respeitados os limites legais, a alteração de alíquotas por decreto constitui exercício legítimo de competência atribuída constitucionalmente ao Chefe do Executivo, não cabendo ao Congresso Nacional substituí-lo em seu juízo de conveniência.
Em síntese, a alteração de alíquotas do IOF por decreto presidencial, desde que observados os limites legais e constitucionais, configura legítimo exercício do poder regulamentar com previsão expressa na Carta Magna. Por conseguinte, a sustação de tal ato normativo pelo Congresso Nacional, com fundamento no artigo 49, V, da Constituição, revela-se inconstitucional, por carecer de fundamento jurídico válido e por invadir competência exclusiva do Chefe do Executivo. Trata-se, portanto, de medida que afronta a separação dos Poderes e compromete a estabilidade do sistema jurídico-tributário nacional.
Decisão do STF nas ações sobre a majoração do IOF: a atuação jurisdicional e os limites constitucionais do poder executivo
O Supremo Tribunal Federal, por decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes, proferida nos autos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7827 e 7839, e da Ação Declaratória de Constitucionalidade 96, determinou, em sede liminar, a suspensão dos efeitos de três decretos presidenciais que majoraram as alíquotas do IOF, bem como do decreto legislativo que havia sustado referidos atos do Poder Executivo.
Em exame de cognição sumária, o relator fundamentou a medida cautelar sob a ótica da natureza jurídica do IOF, o qual possui caráter preponderantemente extrafiscal, voltado à regulação do mercado financeiro e à implementação da política monetária nacional. O Ministro ressaltou que a utilização desse instrumento com finalidade exclusivamente arrecadatória pode configurar desvio de finalidade, hipótese em que se admite o controle jurisdicional do ato normativo.
A plausibilidade da alegação de que os decretos presidenciais resultariam em aumento superior a 60% da arrecadação do IOF levou à conclusão de que, em tese, poderia haver transbordamento da função extrafiscal, incidindo, por conseguinte, a cláusula de reserva de legalidade tributária. O ponto de equilíbrio entre regulação econômica e arrecadação, portanto, demandará análise aprofundada no mérito, justificando a suspensão preventiva dos efeitos dos decretos.
Em relação ao decreto legislativo, o relator reiterou que o Congresso Nacional detém competência para sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V, da CF/88). No entanto, salientou que essa prerrogativa é excepcional e não se aplica a decretos autônomos, editados com base em competência própria do Presidente da República, sem vínculo direto com norma infralegal regulamentada. Assim, identificou-se vício de iniciativa na sustação legislativa, o que justificou igualmente sua suspensão cautelar.
Importa destacar que a atuação do STF no presente caso decorre do princípio da inércia da jurisdição, segundo o qual o Judiciário somente se manifesta quando devidamente provocado. Além disso, o princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF) impede a omissão judicial diante de lesão ou ameaça a direito, vedando a postura do “non liquet”. Assim, o julgamento de conflitos interinstitucionais, como os ora enfrentados, constitui expressão legítima do papel constitucional do Supremo Tribunal Federal, que não deve atuar como instância de mediação política, mas como guardião da Constituição.
A relevância da matéria e o fato de que as ações foram propostas por entes de diferentes espectros políticos, tanto pelo Poder Executivo quanto pelo Partido Liberal (PL), reforçam a imparcialidade e a necessidade da intervenção jurisdicional.
