Distinção entre a responsabilidade do órgão licenciador e a responsabilidade supletiva do órgão fiscalizador.
O tema LICENCIAMENTO AMBIENTAL é, sem dúvidas, um dos mais cobrados em provas de concursos, notadamente aqueles relacionados à advocacia pública, por se tratar de matéria inerente à função do Procurador. Além de ser um dos mais cobrados, é também objeto de várias “pegadinhas” do examinador e vamos, neste momento, buscar esclarecer alguns conceitos e indicar a solução para o “problema” da DUPLICIDADE DE AUTOS DE INFRAÇÃO.
Na esfera ambiental é importante destacar que a competência para o licenciamento ambiental não se confunde com a atribuição para exercer a respectiva fiscalização, que é comum. Por exemplo, se determinada atividade poluidora for licenciada pelo município, o ente ambiental estadual e o ente federal (IBAMA) também têm o dever de fiscalizar o desenvolvimento da atividade impactante.
Todavia, a LC 140/11 estabelece uma ordem de prioridade, de modo que cabe ao órgão licenciador exercer a fiscalização e, caso ocorra eventual omissão, podem outros órgãos ambientais, de outras esferas, que não licenciaram o empreendimento, exercerem seu poder-dever fiscalizatório:
Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
(…)
§ 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
O STF, por sua vez, definiu que tal situação se trata da competência supletiva dos demais entes federados:
Procedência parcial da ação direta para conferir interpretação conforme à Constituição Federal: (i) ao § 4º do art. 14 da Lei Complementar nº 140/2011 para estabelecer que a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura a competência supletiva dos demais entes federados nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, como previsto no art. 15 e (ii) ao § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. (ADI 4757, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 13/12/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-058 DIVULG 16-03-2023 PUBLIC 17-03-2023)
Portanto, em caso de duplicidade de autos de infração, deve prevalecer aquele emitido pelo órgão licenciador, nos termos do art. 17, §3º, da LC 140/11.
Ainda quanto ao tema, a Orientação Jurídica Normativa 49/2013, da Procuradoria Federal Especializada do IBAMA, dá a seguinte interpretação ao art. 17 da LC 140:
I. Competência dos entes federativos em matéria de fiscalização ambiental atualmente regulada pelo art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, que instituiu um sistema de prevalência, sem afastar a competência comum constitucionalmente prevista.
II. Atividade concretamente licenciada deve ser preferencialmente fiscalizada pelo órgão ambiental emissor da licença, impondo-se a efetiva atuação do órgão fiscalizador supletivo em caso de omissão do órgão primariamente competente. Em situação de duplicidade de autuações, caberá a prevalência da fiscalização realizada pelo órgão licenciador, com reconhecimento da insubsistência do auto de infração anteriormente lavrado pelo órgão fiscalizador supletivo, desde que a penalidade aplicada no processo originário ainda não esteja definitivamente constituída.
III. Atividades não licenciadas e não licenciáveis podem ser fiscalizadas por qualquer órgão ambiental, prevalecendo o primeiro auto de infração lavrado. Necessidade de se evitar sobreposição de atividade e de se atender aos princípios administrativos aplicáveis e objetivos traçados pelo legislador.
IV. Aplicação de medidas cautelares em caso de iminência ou de já ocorrência de degradação ambiental. Prevalência das medidas aplicadas pelo órgão efetivamente licenciador, prevalecendo sobre aquelas eventualmente impostas pelo órgão fiscalizador supletivo, excetuando-se as que já surtiram, no caso concreto, todos os efeitos práticos admissíveis.
Por fim, é importante salientar que os empreendimentos serão licenciados apenas em um único nível de competência, de modo que as demais esferas governamentais podem se manifestar de maneira informativa:
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
COMO JÁ FOI COBRADO?
CEBRASPE (CESPE) – 2013 – Especialista Em Regulação de Petróleo e Derivados, Álcool Combustível e Gás Natural (ANP)/Área IX – Acerca do processo de licenciamento ambiental federal, julgue o item subsequente.
No caso de infração à legislação ambiental cometida por atividade licenciada pelo órgão ambiental estadual, mas com efeitos ambientais verificados no mar territorial, cabe ao órgão ambiental federal a lavratura do auto de infração.
- A) Certo
- B) Errado
Resposta: Errado. Cabe ao órgão licenciador (Estadual) a lavratura do auto de infração, ainda que os efeitos ambientais verificados tenham ocorrido em bem da União (mar territorial).
